Dossier „Fantasiepapiere“ statt Duldung

Informelle „Bescheinigungen über den vorübergehenden Aufenthalt ohne amtliche Aufenthaltsdokumente“

Worum es geht

„Fantasiepapiere“ sind Bescheinigungen, die Ausländerbehörden statt einer Duldung ausstellen, etwa als „Bescheinigung über den vorübergehenden Aufenthalt ohne amtliches Aufenthaltsdokument“ oder „ausländerbehördliche Bescheinigung“. Das Aufenthaltsgesetz kennt ein solches Dokument nicht: Wer ausreisepflichtig ist, wird entweder abgeschoben oder geduldet, und über die Duldung ist nach § 60a Abs. 4 AufenthG eine Bescheinigung auszustellen.

Die Papiere sind meist nur einen Monat gültig. Sie schaffen einen ungeregelten Aufenthalt „unterhalb“ der Duldung – mit gravierenden Folgen für Arbeitserlaubnis, Bleiberechtsperspektive und das Sammeln von Vorduldungszeiten.

Die Praxis ist nicht neu. In Sachsen regelte das Innenministerium sie 2018 sogar per unveröffentlichtem Erlass, auch aus Bayern, Niedersachsen und Baden-Württemberg sind Fälle bekannt. Aktuell häufen sich Berichte aus NRW, vor allem dort, wo Menschen einen Antrag auf ein Bleiberecht nach §§ 25a, 25b AufenthG stellen und dafür ihren Pass vorlegen. Der Entzug der Duldung wirkt dann faktisch als Sanktion – ausgerechnet gegenüber Menschen, die sich als gut integriert erwiesen haben.

Bemerkenswert: Selbst das sächsische Innenministerium erklärte im Januar 2018 gegenüber dem Landtag, die Duldungsbescheinigung werde „nicht durch andere, vom Aufenthaltsgesetz nicht vorgesehene, alternative Dokumente ersetzt“ (Stellungnahme zu Drs. 6/11485, S. 3). Genau das geschieht heute.

Wo und wie die Praxis auftritt

Das Muster ist überall ähnlich: Die Behörde verweigert die Duldung mit dem Argument, die Abschiebung sei möglich und stehe bevor – vollzieht sie aber über Monate nicht.

Folgen für die Betroffenen

Wer ein Fantasiepapier bekommt, verliert mehr als ein Dokument: Er oder sie fällt aus fast allen Bleiberechtsperspektiven heraus.

• Arbeit: Die Beschäftigungserlaubnis nach § 60a Abs. 5b AufenthG knüpft an die Duldung an. Ohne Duldung keine Arbeitserlaubnis – der Job geht verloren, und damit oft die Lebensunterhaltssicherung, die für § 25b Voraussetzung ist.
• Bleiberecht: §§ 25a, 25b und 104c AufenthG setzen voraus, dass die Person „geduldet“ ist. Die Bescheinigung lässt diese Voraussetzung entfallen.
• Vorduldungszeiten: Behörden behandeln Zeiten mit Bescheinigung teils als Unterbrechung (Sachsen, Drs. 6/14757). Betroffene erhalten so den Eindruck, keine Zeiten mehr zu sammeln – auch das wirkt abschreckend. Rechtlich zählen Zeiten, in denen eine Duldung hätte erteilt werden müssen, aber mit (BVerwG 5 C 13/13; 1 C 34/18).
• Strafbarkeit: Das VG Lüneburg sieht ohne Duldung das Risiko einer Strafbarkeit nach § 95 AufenthG. Besteht ein Duldungsanspruch, ist eine Bestrafung aber ausgeschlossen, auch ohne Bescheinigung (BVerfG 2 BvR 397/02; ebenso das sächsische Innenministerium, Stellungnahme zu Drs. 6/11485, S. 5 f.). Die Verunsicherung bleibt trotzdem.
• Unsicherheit: Die kurze Gültigkeit (meist ein Monat) bedeutet ständige Vorsprachen und die Angst vor jederzeitiger Abschiebung. Ein förmlicher Rechtsbehelf gegen das Papier selbst ist schwer zu greifen.
• Teufelskreis: Wer ohne Arbeit dasteht, erfüllt auch bei späterer Duldung die übrigen Voraussetzungen nicht mehr. Im PSZ-Fall 2 wurde deshalb zusätzlich ein Eilantrag auf Verlängerung der Beschäftigungserlaubnis nötig.

• Sozialleistungen und Alltag: In Sachsen gab es während der Prüfung von Duldungsgründen keine Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe nach SGB VIII; in Leipzig wurde deshalb ein Kita-Beitrag nicht übernommen. In Dresden konnte eine Familie mit dem Papier kein Konto eröffnen (Kleine Anfrage Drs. 6/16608, laut Linksfraktion).
• Ausbildung: Eine Mutter in Sachsen konnte einen unterschriebenen Ausbildungsvertrag nicht antreten, weil mit dem Papier ein Beschäftigungsverbot kam – und damit auch nicht die Ausbildungsduldung erreichen (SFR, PM 20.07.2021).

Rechtslage und Rechtsprechung

Der Grundsatz ist geklärt: Ein ungeregelter Aufenthalt ist im Gesetz nicht vorgesehen. Wer ausreisepflichtig ist und nicht ohne Verzögerung abgeschoben werden kann, hat Anspruch auf eine Duldung. Umstritten sind zwei Fragen: wie lange die Behörde „vorbereiten“ darf, und ob die Passvorlage beim Bleiberechtsantrag den Duldungsanspruch entfallen lässt.

1. Duldung bei nicht zeitnah durchsetzbarer Abschiebung

Nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG ist eine Duldung wegen tatsächlicher Unmöglichkeit zu erteilen, wenn die Ausreisepflicht nicht ohne Verzögerung durchgesetzt werden kann (Urteile vom 25.09.1997 – 1 C 3/97, vom 21.03.2000 – 1 C 23/99, vom 18.12.2019 – 1 C 34/18). Die Behörde muss prüfen, ob und in welchem Zeitraum eine Abschiebung möglich ist; ist der Zeitraum ungewiss, muss sie dulden. Das OVG Thüringen hat dies 2025 ausdrücklich bestätigt.

Wie lang „ohne Verzögerung“ ist, beantworten die Gerichte unterschiedlich. Das VG Lüneburg hält mehr als vier Monate nach dem Abschiebungsersuchen in der Regel nicht mehr für üblich; es verweist auf Entscheidungen, die schon drei bis vier Monate als zu lang werteten. Das BVerfG hat sechs Monate zur Vorbereitung einer Abschiebung als zu lang bewertet. Kurze, übliche Vorbereitungszeiten begründen dagegen nach VG Lüneburg keinen Duldungsanspruch – ein Papier „unterhalb der Duldung“ sei dann nicht generell unzulässig. Die Behörde muss aber substantiiert darlegen, dass der übliche Zeitraum nicht überschritten wird.

2. Verfahrensduldung beim Bleiberechtsantrag

Das BVerwG (18.12.2019 – 1 C 34/18) leitet aus Art. 19 Abs. 4 GG einen Anspruch auf Verfahrensduldung ab, wenn sie nötig ist, um die Erteilungsvoraussetzungen eines beantragten Titels zu erhalten – bei Bleiberechten, die das Geduldetsein voraussetzen, ist das der Fall. Das pflichtwidrige Vorenthalten einer Duldung darf dem Ausländer zudem nicht zum Nachteil gereichen.

Strittig ist der Fall der Passvorlage. Das OVG NRW (u. a. 31.10.2023 – 18 B 1014/23) und weitere Obergerichte (OVG LSA, BayVGH, SächsOVG) verlangen einen eigenständigen Duldungsgrund neben der Verfahrensduldung. Wer nur wegen Passlosigkeit geduldet war, verliert danach mit der Passvorlage seinen einzigen Duldungsgrund. Die 8. Kammer des VG Düsseldorf (25.04.2025 – 8 L 1143/24) widerspricht: Liegen alle Voraussetzungen des Titels vor, reicht die Verfahrensduldung; für eine einschränkende Auslegung fehle jeder zwingende Grund. Dem entspricht die Linie des NRW-Ministeriums, das schon 2021 Verfahrensduldungen in Zweifelsfällen angewiesen hat.

3. Rechtsnatur der Bescheinigung

Das SächsOVG (09.12.2021 – 3 A 386/20) nennt es offensichtlich rechtswidrig, einen Ausländer über längere Zeit – im Fall zweieinhalb Jahre – im ungeregelten Aufenthalt zu belassen. Die Bescheinigung sei mangels Rechtsbindungswillens aber keine Duldung. Für Betroffene heißt das: Das Papier zählt nicht als Duldung, und der Anspruch auf eine echte Duldung muss aktiv geltend gemacht werden. Das SächsOVG hat das 2022 bestätigt (02.11.2022 – 3 B 236/22, Rn. 21): Zeiten mit Bescheinigung galten für den Stichtag des § 104c AufenthG nicht als geduldet, weil damals kein Anspruch auf Duldung bestand. Zur Verfahrensduldung beim § 25b ließ derselbe Senat früher genügen, dass die Voraussetzungen „nicht offensichtlich zu verneinen“ sind (3 B 277/21) – großzügiger als das OVG NRW.

4. Europarecht

Nach Art. 14 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG muss ein Mitgliedstaat, der nicht innerhalb der Fristen nach Art. 8 abschiebt, eine schriftliche Bestätigung über die Nichtvollstreckung ausstellen (EuGH, 12.09.2024 – C-352/23). Das VG Düsseldorf folgert daraus einen eigenständigen Duldungsanspruch; die einzige nationale Bescheinigung dafür ist die nach § 60a Abs. 4 AufenthG.

Ausblick Rückkehrverordnung: Die Verordnung (EU) 2026/2280 ist am 16.10.2026 in Kraft getreten und ersetzt die Richtlinie 2008/115/EG. Die Regeln zum Aufschub der Abschiebung gelten erst ab 17.10.2027 (asyl.net). Bis dahin bleibt Art. 14 Abs. 2 RL anwendbar.

Die Bestätigungspflicht bleibt erhalten. Nach Art. 11 Abs. 4 VO müssen die Mitgliedstaaten eine schriftliche Bestätigung über den Aufschub und die Rechte während des Aufschubs ausstellen. Art. 11 Abs. 6 VO nennt diese Rechte, u. a. Grundbedürfnisse, Familieneinheit, Gesundheitsversorgung und Schulzugang für Kinder.

Die Begründung des VG Düsseldorf verliert aber ihren wörtlichen Anknüpfungspunkt. Der freiwillige Aufschub nach Art. 11 Abs. 2 VO ist nur noch allgemein „unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalls“ geregelt. Das Beispiel der technischen Gründe aus Art. 9 Abs. 2 lit. b RL, auf das die Kammer die Behördenüberlastung stützte, fehlt. Die Bestätigung knüpft zudem an einen Aufschub nach Art. 11 Abs. 1 oder 2 VO an, nicht an den bloßen Nichtvollzug.

Offen ist, ob der EuGH seine Linie aus C-352/23 überträgt. Dafür spricht, dass Art. 10 Abs. 1 VO weiterhin verlangt, alle erforderlichen Maßnahmen zur Abschiebung zu ergreifen. Wer das nicht tut, schiebt die Abschiebung faktisch auf. Nach Erwägungsgrund 20 dürfen die Mitgliedstaaten außerdem weitere nationale Aufschubgründe vorsehen. Der Duldungsanspruch aus § 60a Abs. 2 AufenthG und die BVerwG-Linie „abschieben oder dulden“ bleiben also unberührt. Ab Oktober 2027 trägt das Argument gegen Fantasiepapiere deshalb vor allem das nationale Recht.

5. Was das sächsische Innenministerium selbst einräumt

Das Bundesland mit der am weitesten formalisierten Praxis bestätigt in eigenen Dokumenten die Rechtslage, gegen die die Fantasiepapiere verstoßen. Das macht die Dokumente zu guten Argumenten gegenüber jeder Ausländerbehörde.

Stellungnahme zum Antrag Drs. 6/11485 (02.01.2018, Staatsminister Wöller):

• Kein Ersatz der Duldung (S. 3): Wer Anspruch auf eine Duldung hat, erhält die Bescheinigung nach § 60a Abs. 4 AufenthG; sie wird nicht durch andere Dokumente ersetzt.
• Keine Rechtsgrundlage, anderer Zweck (S. 3–4): Für die Bescheinigungen gibt es keine gesetzliche Regelung. Sie sollen „im Interesse des Ausländers“ überbrücken, etwa bei Dokumentenverlust oder langer Bearbeitung – nicht eine Duldung ersetzen oder sanktionieren.
• Nur in eng begrenzten Fällen (S. 3, 6): Unbedenklich seien sie „ausschließlich“ bei Dokumentenverlust, laufender Prüfung von Duldungsgründen, Dublin-Fällen, der Erlaubnisfiktion nach Anerkennung und der Ausreisefrist. Eine bevorstehende Abschiebung oder die Passvorlage beim Bleiberechtsantrag gehören nicht dazu.
• Abschieben oder dulden (S. 6): Das Ministerium gibt die BVerwG- und BVerfG-Rechtsprechung selbst wieder: Ist der Zeitraum bis zur Abschiebung ungewiss, ist eine Duldung zu erteilen.
• Vorenthaltene Duldungszeiten zählen (S. 7–8): Mit BVerwG 5 C 13/13 erkennt das Ministerium an, dass ein geduldeter Aufenthalt auch vorliegt, wenn eine Duldung hätte erteilt werden müssen. Das widerspricht der späteren Aussage, die Papiere unterbrächen Bleiberechtsfristen (Drs. 6/14757).
• Weisungslage zur Integration (S. 9–10): Eine Weisung, Integration nicht zu berücksichtigen, gebe es nicht. Zugleich hält das Ministerium eine stärkere Berücksichtigung bei der Ermessensduldung für ermessensfehlerhaft. Für §§ 25a, 25b als Soll-Vorschriften ist das kaum einschlägig.

Erlass vom 20.04.2018 (Az. 24a-2310/19/1): Er setzt die angekündigte Musterbescheinigung um, erweitert aber die Fallgruppen. Neu ist die „zeitnahe Abschiebung“: Ist sie voraussichtlich binnen drei bis vier Monaten vorbereitet, darf statt der Duldung die Bescheinigung ausgestellt werden. Dauert es länger, ist auch nach dem Erlass eine Duldung zu erteilen. Wohnsitzauflagen und Regelungen zur Erwerbstätigkeit werden auf dem Papier eingetragen – daher die Arbeitsverbote.

Die Praxis wurde damit innerhalb von vier Monaten über das hinaus ausgeweitet, was das Ministerium dem Landtag als zulässig dargestellt hatte.

Rechtsprechung im Überblick

Was Beratung tun kann

Rechtsmittel sind möglich, aber nicht in jedem Fall sinnvoll – ob und wann geklagt wird, sollte eine im Aufenthaltsrecht erfahrene Anwältin oder ein Anwalt beurteilen.

1. Antrag stellen und dokumentieren: Schriftlich die Erteilung einer Duldung nach § 60a Abs. 2 AufenthG beantragen, beim Bleiberechtsantrag ausdrücklich auch eine Verfahrensduldung (BVerwG 1 C 34/18). Bescheinigungen, Vorsprachen und Abschiebungsschritte mit Datum festhalten. Zeiten, in denen eine Duldung pflichtwidrig vorenthalten wurde, als Duldungszeiten geltend machen (BVerwG 5 C 13/13 und 1 C 34/18).
2. Timing prüfen: Vor der Passvorlage klären, ob alle Voraussetzungen des § 25a/25b bereits vorliegen, insbesondere die Vorduldungszeit. Fehlt auch nur ein Monat, droht nach OVG NRW kein Schutz durch Verfahrensduldung (PSZ, Variante zu Fall 1).
3. Behörde zur Darlegung auffordern: Nach dem konkreten Abschiebungstermin und dem Stand der Vorbereitung fragen. Kann die Behörde keinen zeitnahen Termin nennen, spricht das für den Duldungsanspruch (VG Lüneburg). Selbst der sächsische Erlass von 2018 verlangt eine Duldung, wenn die Abschiebung nicht binnen drei bis vier Monaten vorbereitet ist. Betroffene beruhigen: Bei bestehendem Duldungsanspruch drohen keine Strafen nach § 95 AufenthG.
4. Ermessen nach § 5 Abs. 3 Satz 2 AufenthG einfordern: Bei fehlendem Pass trotz nachgewiesener Bemühungen auf Nr. 5.1.4.3.2 AufenthG-VwV hinweisen (Titel im Ausweisersatz nach zwei Monaten) und auf die NRW-Hinweise zur Zielvereinbarung.
5. Eilrechtsschutz: Antrag nach § 123 VwGO auf Erteilung einer Duldung; bei Verlust der Arbeitserlaubnis parallel auf deren Verlängerung (§ 60a Abs. 5b AufenthG).
6. Untätigkeitsklage: Wenn die Behörde über den Bleiberechtsantrag nicht entscheidet (§ 75 VwGO).
7. Strategisch klagen und politisch flankieren: Erfahrungen aus Baden-Württemberg zeigen, dass wenige gut gewählte Verfahren eine Behördenpraxis ändern können. Parallel helfen Kleine Anfragen, Stellungnahmen und der Kontakt zur Leitungsebene der ABH.

Forderungen

Wir fordern Ausländerbehörden und Landesministerien auf, die gesetzliche Systematik einzuhalten: abschieben oder dulden – kein Drittes.

• Ausländerbehörden: Keine Bescheinigungen ohne Rechtsgrundlage mehr ausstellen. Wer nicht zeitnah abgeschoben wird, erhält eine Duldung nach § 60a Abs. 4 AufenthG mit Beschäftigungserlaubnis.
• Bleiberechtsanträge: Nach Antrag auf §§ 25a, 25b oder 104c AufenthG eine Verfahrensduldung erteilen, wie es das NRW-Ministerium seit 2021 vorsieht. Bei fehlendem Pass das Ermessen nach § 5 Abs. 3 Satz 2 AufenthG ausüben und Zielvereinbarungen nach dem Zug-um-Zug-Modell nutzen.
• Landesministerien: Per Erlass klarstellen, dass Fantasiepapiere unzulässig sind, dass die Passvorlage beim Bleiberechtsantrag nicht zum Duldungsentzug führen darf und dass Zeiten mit Bescheinigung als Duldungszeiten anzurechnen sind, wenn eine Duldung pflichtwidrig vorenthalten wurde.
• Transparenz: Interne Weisungen zu solchen Bescheinigungen veröffentlichen; Zahl der ausgestellten Papiere je Behörde offenlegen.
• Bund: Im Zuge der Anpassung an die EU-Rückführungsverordnung gesetzlich festschreiben, dass ein ungeregelter Aufenthalt ohne Duldungsbescheinigung ausgeschlossen ist.

Links und Anhänge

Stellungnahme Flüchtlingsrat Leverkusen, Caritas und KJA LRO: „Ins aufenthaltsrechtliche Limbo geschickt“

OVG Thüringen: Beschluss vom 24.04.2025 – 4 ZKO 127/25

Verwaltungsgericht Lüneburg: Beschl. v. 01.04.2025, Az.: 4 B 45/25

Besprechung der SächsOVG-Entscheidung: https://hrrf.de/i28/

Sächsischer Erlass, Unterbrechung von Bleiberechtsfristen: https://www.saechsischer-fluechtlingsrat.de/2018/10/15/pm-fantasiepapiere-mit-neuer-restriktiver-folge-integration-wird-aberkannt/

Kleine Anfrage Sachsen, Drs. 6/14757:

Neue EU-Rückführungsverordnung: Was man wissen muss: https://hrrf.de/neue-eu-rueckfuehrungsverordnung-was-man-wissen-muss/

Grundsatzentscheidung Verfahrensduldung: Zu den Voraussetzungen der Bleiberechtsregelung für geduldete, nachhaltig integrierte Ausländer: https://www.bverwg.de/181219U1C34.18.0

Rechtsgrundlage der Duldung: https://www.gesetze-im-internet.de/aufenthg_2004/__60a.html

Aktuelles zum Bleiberecht: Beispielfälle aus der Beratungspraxis
Von Tom Siebertz, Volljurist und Leiter Rechtsberatungsteam im PSZ Düsseldorf